Dr. Angelo Bruno Tamburro
Trascorso un anno dall’entrata in vigore del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, dopo le necessarie correzioni al testo e le modifiche apportate dal legislatore con D.lgs. del 20 aprile 2017 n° 56, e non ultime l’emanazione di alcune delibere contenenti le “Linee guida” attuative da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), ritengo giunto il momento di analizzare se l’obiettivo di snellire, adeguare e uniformare la normativa alle direttive europee, sia stato raggiunto, limitandomi al conferimento, da parte dell’Amministrazione Pubblica, di servizi concernenti le attività d’Igiene ambientale, come il “Pest Control”.
Uno dei punti innovativi del nuovo Codice, prevede che le Stazioni appaltanti non possano dar luogo all’aggiudicazione di un servizio secondo il criterio del massimo ribasso delle offerte, salvo condizioni particolari (vrf. art. 95 – Criteri di aggiudicazione dell’appalto):
b) per i servizi con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
c) per i servizi d’importo inferiore alla soglia di cui all’art. 35, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
Inoltre, come disposto al comma 5, le Stazioni appaltanti che intendano conferire il servizio con il criterio del minor prezzo, devono darne adeguata motivazione ed indicare nel bando di gara il criterio per selezionare la migliore offerta.
Le norme per l’aggiudicazione, precise e trasparenti, non consentono al Responsabile Unico del Procedimento (RUP) ulteriori interpretazioni della norma del codice, ad esempio attribuendo il servizio di derattizzazione con il criterio del minor prezzo, considerandolo un’attività standardizzata. In tal modo, il conferimento del servizio sarebbe illegittimo poiché le tecniche di bonifica ambientale da attuare non prevedono prestazioni standardizzate. Infatti, le variabili ambientali che l’Impresa deve monitorare prima, durante e dopo la bonifica, sono molteplici: inoltre, il controllo dei roditori, consiste non nel posizionamento di trappole collanti o di stazioni per la somministrazione di esche avvelenate, come si vuol far credere, perché così “definite dal mercato” (vedi il “copia-incolla” di molteplici capitolati di gara presenti sul web), ma nella ricerca approfondita delle cause che generano l’infestazione, quali: la scarsa manutenzione della rete fognaria, i tempi e le modalità di smaltimento dei rifiuti, la presenza di aree non gestite, le carenze manutentive della rete dei servizi (idrici, climatici, elettrici) e dei magazzini di stoccaggio, ecc., completata dall’analisi della popolazione di roditori che incombe sull’area urbana e/o peri-urbana d’interesse. La rimozione di queste problematiche, abbinata alle tecniche di “rat proofing” per il controllo, è indispensabile per la riuscita della bonifica che, quando necessario, prevede anche la collocazione di postazioni per la somministrazione di esche rodenticide, per un tempo molto limitato (non come avviene oggi, disseminando postazioni ovunque e per tutto l’anno). Pertanto, considerare la derattizzazione un servizio “standardizzato”, comporta la mancata riuscita della bonifica, con l’aggravante di spreco di denaro pubblico, cui “deve” rispondere il Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Infatti, la delibera 1096 del 26/10/2016 del Consiglio dell’ANAC, al punto 7 “Requisiti di professionalità del RUP per appalti di servizi e forniture e concessioni di servizi”, dispone che il RUP deve essere in possesso di adeguata esperienza e formazione professionale commisurata alla tipologia e all’entità del servizio da affidare, differenziando l’istruzione professionale, la formazione e l’aggiornamento, secondo soglie economiche di cui all’art 35 del Codice. Il legislatore, nel privilegiare questa scelta, ha voluto limitare l’applicazione del minor prezzo, causa in passato, del “massacro” degli eccessi di ribasso, in grado di ridurre le offerte di oltre il 60% dell’importo d’appalto. Applicare tale sistema, comporta che il RUP, per tutelarsi, chieda all’operatore economico giustificazioni sul prezzo praticato (art. 97 – Offerte anormalmente basse), norma peraltro da applicare obbligatoriamente quando le offerte presentano ribassi pari o superiori a una soglia di anomalia determinata in sede di gara, secondo uno dei cinque metodi riportati all’art. 97.
Il perdurare del conferimento di servizi d’igiene ambientale con il criterio del minor prezzo, in particolare per soglie economiche sotto i 40.000 euro, andrà ad alimentare il sottobosco dell’illegalità che da anni condiziona, per scarsa remunerazione, lo sviluppo tecnico di molte microimprese, piccole e medie imprese (metodo che si aggrava in particolare, quando le Stazioni appaltanti utilizzano sistemi dinamici per l’acquisizione di servizi).
Altro punto da considerare, riguarda l’art. 95 comma 2 del Codice, quando la Stazione appaltante intende acquisire il servizio mediante “offerta economicamente più vantaggiosa” (OEPV), individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
Le Stazioni, in questo caso, devono definire in maniera chiara e precisa il criterio di aggiudicazione e di valutazione, i metodi e le formule per l’attribuzione dei punteggi e il metodo per la formazione della graduatoria, finalizzati all’individuazione dell’OEPV; inoltre, devono evitare formulazioni opache o ambigue, assicurando la trasparenza dell’attività e la consapevolezza della partecipazione.
Il quadro normativo prevede che, “nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti sulla base del criterio dell’OEPV individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita”.
Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 3, i contratti relativi:
b) all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro.
Nell’applicazione dell’OEPV, accade che nella redazione del Capitolato speciale, le Stazioni appaltanti, tendano a non valorizzare le scelte premianti la qualità delle offerte (rapporto qualità/prezzo), differenziandole nettamente dal costo. La formulazione dei criteri oggetto di “punteggi” e/o di “sub punteggi” di ponderazione per la valutazione, risulta non in linea coi parametri da assegnare alla componente qualitativa ed alla componente quantitativa. Solo in particolari casi: “seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita”, l’elemento prezzo o del costo può essere oggetto di punteggio per la valutazione delle offerte.
Gli aspetti qualitativi del metodo OEPV sono quelli che determinano realmente il valore effettivo della prestazione che si vuole acquistare; la pubblica amministrazione, quando assume servizi per l’utenza, non deve badare esclusivamente al risparmio, ma soprattutto deve considerare la qualità di ciò che intende acquistare. Pertanto, per una corretta valutazione delle offerte, necessita che la Stazione appaltante, nel predisporre gli atti di gara, definisca gli obiettivi che intende perseguire e l’importanza da attribuire a ciascuno di essi, così da identificare con chiarezza i criteri di valutazione e i relativi pesi o fattori di ponderazione.
In generale, si deve attribuire un punteggio limitato alla componente prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta o quando si voglia scoraggiare ribassi eccessivi, difficilmente perseguibili dagli operatori economici; viceversa, si deve attribuire un peso maggiore alla componente costo quando le condizioni di mercato sono tali che la qualità del “prodotto” offerto (non di un servizio) è sostanzialmente analoga. Di regola, occorre limitare il peso attribuito ai criteri di natura soggettiva e/o agli elementi premianti, perché questi non riguardano il contenuto dell’offerta, ma la natura dell’offerente.
In conclusione, riguardo al primo punto, nell’ambito dei servizi d’igiene ambientale, non esiste una definizione di “contratti di servizi con caratteristiche standardizzate”, specie per quelli da realizzare secondo specifiche tecniche del committente che, per la loro complessità, non possono essere oggetto di una corretta valutazione, tramite il sistema dinamico di acquisizione (MEPA). Infatti, nel caso dei servizi, lo standard è assicurato dalla circostanza che nel mercato si possano individuare prestazioni chiaramente definite, riconducibili ad un costo unitario preciso, come il costo orario, contenente la compensazione di tutta l’attività.
Laddove il servizio risulta “non standardizzato”, scatta l’OEPV, da considerare sempre obbligatoria in tipologie di servizi come quelli d’igiene ambientale. Pertanto, a mio parere, per appalti scarsamente remunerativi, le microimprese, le piccole e medie imprese dovrebbero, al momento, prendere in seria in considerazione l’opportunità di astenersi dal partecipare alle gare indette dalle pubbliche amministrazioni.
Riguardo il secondo punto “OEPV”, il legislatore ha recentemente apportato un importante modifica al Codice (vedi D.lgs. 19 aprile 2017, n. 56 “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 – art. 95 “10-bis. La stazione appaltante, al fine di assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, valorizza gli elementi qualitativi dell’offerta e individua criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. A tal fine, la stazione appaltante stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30 per cento”.
Questa modifica, allontana ogni dubbio circa i criteri ed i valori di ponderazione da assegnare alla componente qualitativa; pertanto, le stazioni appaltanti, da oggi, non possono più invertire per alcuna ragione il coefficiente di rapporto tra la qualità e il prezzo (70/30 per cento).
BIBLIOGRAFIA
Autorità Nazionale Anticorruzione:
Approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1005, del 21 settembre 2016.
Approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016.
Approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1097, del 26 ottobre 2016.